Новости

Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» был принят Государственной Думой 5 января 2022 года. Документ внесли в развитие положений пакета поправок в Конституцию России сенатор Андрей Клишас и депутат Государственной Думы Павел Крашенинников.

Важно отметить, что весь законопроект базируется на части 3 статьи 132 Конституции России, где сказано: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

В то время, когда поправки в Конституцию только обсуждались я опубликовал статью «Кому — корону, кому — кабалу», которую закончил словами: «Если эти «поправки» будут приняты и введены в действие местное самоуправление можно будет сдавать в исторический архив. То, что появится на месте сегодняшних муниципалитетов в результате таких «правок» будет напоминать мумию в наручниках, с кляпом во рту, на коротком поводке и с пустым карманом. Всё, что сможет такое «самоуправление» - пугать избирателей своей беспомощностью, безответственностью и бессмысленностью».

К сожалению, законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» эти мои догадки полностью подтвердил.

Законопроект критиковали и критикуют многие, но я попробую сфокусировать ваше внимание не столько на отдельных деталях, сколько на фундаментальных проблемах, порождаемых правовыми конструктами этого документа.

На одну из них – «Отказ от привязки местного самоуправления к поселенческому принципу» указал 18 января 2022 года в своём Заключении Комитет по региональной политике и местному самоуправлению Государственной Думы Российской Федерации. В этом документе Комитет отмечает: «…Одной из конституционных новелл Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» является закрепление нормы, исключающей обязательность поселенческой основы организации местного самоуправления в Российской Федерации…» При этом Комитет прямо указывает на необходимость учитывать, что: «…основными направлениями пространственного развития Российской Федерации являются, в частности, улучшения условий жизни жителей сельских населенных пунктов…» и делает вывод: «…данную позицию следует учитывать в дальнейшем территориальном муниципальном строительстве, в том числе в части сохранения и развития поселенческого уровня…».

Впрочем, проблема гораздо глубже. В чём основная опасность в отказе от поселенческой модели организации местного самоуправления? Прежде всего в отказе от здравого смысла.

Человеческое общество структурируется не так сложно: Я, семья, хутор (многоквартирный дом), посёлок, город, район, регион, наконец – страна. Есть или единица – «Личность» или уже государство – органы государственной власти. Связь между личностью и государством – община. То есть, всё, что начинается уровня «Семья» и ДО уровня «Район» включительно – местное самоуправление.

При этом принципиально важна именно сопричастность конкретных граждан к решению вопросов, жизнеустройства в конкретном поселении. Это, кстати, один из естественных источников подлинного патриотизма. Только тот, кто действительно чувствует себя своим, хозяином, в поселении, где живёт, реально любит, гордится и защищает своё поселение.

Отказ от прямой привязки к поселенческой модели разделяет граждан и поселения на «муниципальные центры» и «муниципальную провинцию». Первое, что бросается в глаза (и о чём открыто говорят, как представители северов, так и представители ряда других территорий) – отдаление центров принятия решений на сотни километров от мест проживания граждан и общин.

Что ещё опаснее – отказ от поселенческой модели приведёт к утрате многими общинами условий и правовых возможностей принимать самостоятельные решения по большинству вопросов обеспечения жизнедеятельности поселений. В итоге граждан ставят перед выбором – или кланяться новым начальникам (что неизбежно приведёт к росту коррупции) или решать вопросы самовольно, без оглядки на законодательство и стандарты. Нужно осветить улицу в посёлке –скинулись, подключились (возможно даже вполне легально) к розетке – готово. Но… до первой инспекции. Дальше суд и обязанность снести фонари, как самовольно установленные.

Вот здесь стоит вспомнить о второй фундаментальной проблеме законопроекта Клишаса-Крашенинникова – «Гиперцентрализация процессов принятия решений». Об этой проблеме в официальных собраниях предпочитают упоминать как можно реже, но вся логика как этого законопроекта, так и упоминавшихся уже поправок в Конституцию, а также действующего уже Федерального Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21 декабря 2021 года ведёт именно к тому, что следует определять как гиперцентрализацию.

В части 8 статьи 1 действующего уже Федерального Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» сказано о возможности участия органов государственной власти в решении задач местного самоуправления, а также о праве «…наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

С учётом положений статьи 35 этого закона и статьи 40 проекта Клишаса-Крашенинникова, а также в сочетании с правом Президента своим указом определять порядок утверждения «Перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления» создаётся система вертикальной демотивации чиновников принимать самостоятельные решения. Муниципальные служащие будут ждать указаний от чиновников регионов, а те, от аппарата Администрации Президента. Слышно постукивание карандашиком по столу – все торопятся шевелиться. Тишина сверху – можно отправляться на рыбалку. Что где-то канализация засорилась? Уголь на зиму не завезли? Так с верхов команды не поступало!

В итоге, даже с учётом проектируемого сокращения количества муниципальных образований с <20.000 до, примерно 8 – 9.000 в Администрацию Президента ежедневно будет «упираться» до 900.000 местечковых проблем, за решение которых никто не захочет брать на себя ответственность. Это приведёт или к потере контроля, или к управленческой перегрузке на уровне Президента страны. При этом в при любом исходе, такое положение дел гарантирует рост неудовлетворённости граждан. А сама эта неудовлетворённость неизбежно будет транслироваться как непосредственно на губернаторов, так и непосредственно на Президента.

Ещё одним последствием отказа от поселенческой модели в сочетании с гиперцентрализацией станет неизбежная «Унификация управленческой модели». Устанавливаемые сверху искусственные показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления не могут быть достаточно диверсифицированы. Как следствие – стандартизация управленческих моделей без учёта географии, численности населения поселений, культурных, религиозных и местных особенностей.

Такой подход неизбежно вызовет множество конфликтов. Невозможно в едином стандарте учесть особенности горной местности, тундры, лесных территорий и морских побережий. Невозможно в едином стандарте обеспечить разнообразие городской среды. Невозможно в условиях множества разных климатических зон создать единые подходы к обеспечению, например, прохождения зимнего периода.

В итоге, с точки зрения граждан, качество управления существенно и неизбежно будет падать, а неудовлетворённость граждан будет расти в геометрической прогрессии. При этом в подавляющем большинстве населённых пунктов гражданам даже пожаловаться будет некому, так как все органы управления будут расположены в муниципальных центрах за сотни километров от этих поселений.

Объединение нескольких населённых пунктов в одном муниципальном округе, при отказе от принципа обязательности представительства в муниципальном совете от каждого поселения неизбежно приведёт к диспропорциям в развитии поселений. Приоритетно будут развиваться поселения, ставшие центрами муниципальных округов. А происходить это будет в ущерб развитию поселений, лишённых своих представителей в муниципальном совете и одновременно возможности самостоятельно принимать решения по касающимся их вопросам.

Де-факто авторы законопроекта о муниципальной реформе осознанно или нет, транслируют на уровень местного самоуправления структурные издержки федерального устройства. Как Москва (федеральный центр) за предыдущие 30 лет «высасывала» ресурсы из прочих территорий, так в случае принятия законопроекта Клишаса-Крашенинникова, отдельные города, ставшие муниципальными центрами, будут забирать себе все ресурсы остальных поселений, под «благовидным» предлогом – «мы сегодня сконцентрируем ресурсы, чтобы быстрее решить проблему здесь, а завтра также концентрированно направим их вам». Понятно, что это счастливое завтра наступит очень нескоро, если вообще наступит.

Одним из последствий может стать не только резкое сокращение числа малочисленных поселений, но и не менее резкое сокращение количества желающих работать в сельском и лесном хозяйстве, так как это неразрывно связано с типами поселений. Мигрировавшие в города граждане будут искать другой тип занятости. Производство сельхоз продукции будет пропорционально сокращаться.

Я хочу спросить: «что важнее, оставаться в клубе нетто-экспортёров продуктов питания, или проводить эксперименты в сфере систем управления?» В ближайшие 20 – 30 лет факт нахождения государства в клубе нетто-экспортёров продуктов питания будет определять и влияние в международных вопросах, и уровень экономики. Россия только в последние 10 – 12 лет вернулась в этот клуб, после почти 100 лет отсутствия. Нужно ли рисковать утратой этого достижения?

Вероятно, авторы законопроекта о муниципальной реформе рассчитывают на то, что многие «перекосы» можно будет исправить в режиме «ручного управления», но Создание механизмов прямого вмешательства исполнительных органов государственной власти регионов в дела местного самоуправления – создаст не только конфликт с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации, но и условия для злоупотребления властью и коррупции.

Многие современные проблемы МСУ можно было бы решить в условиях возврата к здравомыслию, отказа от искусственных построений, единственной целью которых является сосредоточение всей полноты власти и управления в одном единственном центре.

В базе этого подхода лежит, с моей точки зрения глубинное недоверие к гражданам. Именно отказ от доверия к гражданам приводит к тому, что Законопроект не решает важные вопросы: обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов; обеспечения общественной безопасности; развития внутрипоселенческого общественного диалога (дестимулирует развитие общин).

В уже упомянутом Заключении Комитета по региональной политике и местному самоуправлению Государственной Думы Российской Федерации прямо сказано: «…отсутствие возможности организации предоставления населению городских и сельских поселений определенных жизненно важных услуг в настоящее время связано не только с неэффективной (в отдельных случаях) деятельностью органов местного самоуправления соответствующих поселений, но в большей степени с недостаточной финансовой базой бюджетов поселений, формирование которой зависит от источников доходов, закрепляемых за поселениями на федеральном и региональном уровнях власти…»

Законопроект Клишаса-Крашенинникова не предлагает никаких формул выхода из ситуации, когда «нормативы», произвольно определяемые сверху чиновниками исполнительных органов госвласти, без учёта индивидуальных особенностей каждого поселения, фактически лишают общины развития или вводят в ненужные расходы.

По этим соображениям, я лично полагаю, что этот законопроект было бы лучше просто снять с повестки дня. Это безопаснее для будущего страны и всего нашего народа.