МСУ в обновлённой Конституции
Эта статья была написана в июне 2020 года перед голосованием по поправкам в Конституцию. Несмотря на то, что поправки приняты, эта статья важна для понимания логики перемен в системе МСУ. Надеюсь, прочтение этой статьи позволит Вам не только понять происходящее сегодня, но и убедиться в последовательности позиции, которую я занимаю и отстаиваю.
Пакет поправок в Конституцию лишит самостоятельности органы местного самоуправления.
Это женщина может быть или честной или публичной, а управление бывает государственным или муниципальным. Эта простая истина легко прослеживается в тексте действующей Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года.
В этом тексте невозможно встретить словосочетание «публичная власть» или «организация публичной власти». В тексте Закона РФ о поправке к Конституции, который принят Государственной думой 11 марта 2020 года и одобрен Советом Федерации в тот же день, понятие «публичной власти» упомянуто 8 раз. Каждое упоминание – не просто гвоздь, а настоящий анкер для крышки гроба Статьи 12 действующей Конституции России.
Напомню, о чём написано в статье 12:
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Стоит напомнить и текст Статьи 16 действующей Конституции:
«1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.
2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.
И что не так?
А вот что.
Статья 135 действующей Конституции России гласит однозначно:
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Согласно уже приведённому тексту Статьи 12 действующей Конституции России, органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти» при этом в тексте Главы 1 нет никакого упоминания «Публичной власти». Есть только «органы государственной власти и органы местного самоуправления». В Части 2 Статьи 3 написано предельно чётко:
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
«Органы государственной власти и органы местного самоуправления» - точка. Нет никакой «публичной власти».
Однако, первая же статья Закона о поправке к Конституции вводит в Статью 67 Главы 3 Конституции понятие, не упоминавшееся в ней никогда раньше: «Организация публичной власти». В этом месте речь также идёт и об изменении территориальной структуры Российской Федерации, которая закреплена Частью 1 Статьи 5 Главы 1 действующей Конституции РФ.
По сути дела, указанная статья вводит в текст Конституции сразу два новых понятия: «Публичная власть» и «Федеральные территории». При этом на этих «федеральных территориях», которые не предусмотрены ч.1 Ст. 5, поправка вводит особый режим управления, который определяется вне обычного устройства власти и местного самоуправления и может вообще не включать органы местного самоуправления на этих «федеральных территориях».
При этом сам термин «федеральные территории» никак не раскрыт в тексте поправок и территориально никак не ограничен, при этом под формирование «федеральных территорий» предлагается выделять территорию Российской Федерации, включающую в себя «территории её субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Таким образом, поправки позволяют произвольно забрать у любого субъекта федерации часть территории, ликвидировать в её пределах местное самоуправление и установить на этих федеральных территориях некий особый, отличный от указанного в Ст. 5, Ст.10, Ст. 11 и Ст. 12 Гл. 1 действующей Конституции России, порядок «Организации публичной власти».
Внимание! Следите за точкой с запятой!
Следующее упоминание словосочетания «организация публичной власти» встречается в поправке, к пункту «г» Ст. 71 Конституции РФ. Той самой, что описывает предметы ведения Российской Федерации. Поправка предлагает переписать существующий текст:
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
Так:
пункт "г" изложить в следующей редакции:
"г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;";
Самое интересное здесь именно положение первой точки с запятой. Читайте внимательно: «организация публичной власти;», а только потом всё остальное. В текстах юридических документов таким образом принято выделять самостоятельные понятия, термины и определения, части и т.п. Проще говоря «публичная власть» текстом поправки выделяется в самостоятельный вид власти, заменяющий собой понятие «органы государственной власти», имеющий собственные особенности и способный включать в себя не только то, что включает понятие «органы государственной власти». Нельзя, говорите менять смысл и содержание Главы 1. «Основы конституционного строя»? Легко – просто нужно правильно поставить точку с запятой.
Третий анкер и полномочия Президента.
Третий раз упоминание «публичной власти» относится к правке в часть 2 Ст. 80 действующей Конституции. Существующий текст содержит следующую формулировку:
2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Обратите внимание на окончание последнего предложения: «…органов государственной власти».
Поправкой предлагается новая формулировка, которая вымарывает из Ст. 80 само упоминание органов государственной власти и вводит отсутствующее в Ст. 5 действующей Конституции России понятие «публичной власти».
2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти."
Вот так просто одно словосочетание заменили на другое. Что такого? Это ведь Глава 4. «Президент Российской Федерации», не 1-я, не 2-я, не 9-я, а 4-я. Ну, чуть-чуть противоречит Ст.5 Главы 1, но кто это заметил? Вот вы заметили?
Ход е2 – е5. Что так нельзя? Идите в парк со своими шахматами!
Закон о поправке предлагает расширить полномочия Президента России за счёт передачи ему права формирования «Государственного Совета Российской Федерации». Так и написано:
дополнить пунктом "е5" следующего содержания:
"е5) формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом;";
Словосочетание «Государственный совет» в тексте действующей Конституции также не упоминается. Часть 1 Ст. 11 Главы 1 действующей Конституции Российской Федерации гласит:
«1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
То есть содержит исчерпывающий перечень конституционных органов власти. Никакого «Государственного совета». Привет Илье Ефимовичу Репину, Государственному Русскому Музею и Википедии.
5-ка с 1-цей.
Кстати, о Википедии. Для многих 90-е с их малиновыми пиджаками, кастетами, переделанными в «боевые» газовыми, первыми мобилами и понятиями, уже слишком далеко в прошлом. Не грех заглянуть в скрижали. Вот, например «Шестёрка» (далее определение по Толковому словарю русского языка под редакцией Д. В. Дмитриева):
«В криминальном мире шестёркой называют того, кто по причине своей слабости попадает в зависимость от другого, более сильного, авторитетного человека».
Это-то здесь причём? Правда несколько выбивается, но не отметить невозможно, так как в пятый раз речь о чём-то публичном всплывает в Законе о поправке именно в связи с предложением дополнить Статью 125 Конституции РФ новой частью 5 с единицей (5_1). Текст, следующий:
дополнить частью 5_1 следующего содержания:
"5_1. Конституционный Суд Российской Федерации:
… б) в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации;
Что такое «основы публичного правопорядка Российской Федерации» в действующей Конституции не сказано, в действующих ГК и УК РФ понять также не просто. Возникает ли в данном случае сам факт изменения основ конституционного строя – вопрос к юристам теоретикам и философам. Простому человеку, что 5 с единицей, что «шестёрка» тоже не всегда просто отличить, но точно легче, чем разобраться с этой юридической загогулиной.
Так кто в доме хозяин?
Это про шестой случай упоминания об особенностях «осуществления публичной власти».
На уровне местного самоуправления однозначный ответ на вопрос даёт Часть 1 Ст. 131 действующей Конституции России:
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Просто, чётко, кратко: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».
Закон, принятый Государственной Думой 11 марта 2020 года, предлагает изменить эту формулировку.
Читаем медленно и внимательно:
часть 1 изложить в следующей редакции:
"1. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом…
Т.е. уже не «населением самостоятельно», а «виды… устанавливаются» Государственной Думой. Именно так. Федеральные Законы в России принимает именно Государственная Дума. Она и решит какие виды муниципальных образований можно, а какие нельзя. Не «населением самостоятельно», а по воле доминирующей фракции в Государственной Думе.
Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций.
Т.е. территории местного самоуправления также могут определяться не «населением самостоятельно», а кем-то иным, но «с учетом исторических и иных местных традиций», при этом существующее административное и географическое деление в расчёт можно уже не принимать.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом.";
Ну, что так разволновались? Вот-же, вот оно «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Чего так расстраиваться? Всё на месте. Держи карман шире! Читай внимательно дальше: «…установленными федеральным законом». Т.е. в Государственной Думе, члены доминантной фракции ответственно решат, как надо, а население может поступать как захочется, но в строгом соответствии.
Было 42 слова всего.
Прежде в ст. 131 действующей Конституции России было именно столько – 42 слова. Предложили добавить ещё 77. В сумме получаем 119. Ну тут, хоть режьте, хоть к стенке, но разве можно забыть название Ст. 119 действующего УК РФ «Угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью». Между прочим, «...деяние, совершенное по мотивам политической… неприязни…» наказывается «лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет». Кому особенно любопытно ссылочка на источник.
Остальным - не отвлекаться! Разбираемся дальше.
б) дополнить частью 11 следующего содержания:
"11. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом.";
Если представить себе местное самоуправление как живой организм, растущий, развивающийся, набирающийся опыта, знаний и мечтающий чего-то добиться в жизни самостоятельно, то слова, приведённые в предыдущем абзаце, ну очень навязчиво напоминают о деянии, упомянутом в, как бы случайно, приведённом отрывке из любимой настольной книги детей 90-х.
Проще? Вы же сами говорите, что выборы все фальшивые и бесполезные. Ну, вот нам с вами и предлагают больше не заниматься ерундой. Просто кому надо (читаем: «Органы государственной власти»), кого надо (внимательно: «…назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления…») сами будут назначать, а если не понравится, то вообще смогут переформировать муниципалитет, как пожелают («могут участвовать в формировании органов местного самоуправления»). И не надо здесь искать конспирологию. Всё написано открытым текстом, ясно, хотя и несколько вычурно. В любом случае, «возражалы» отправляются учить на зубок Ст. 15 действующей Конституции России. Кстати, её предлагаемые изменения не затрагивают.
О незыблемости границ.
В тексте действующей Конституции России заложен принцип опоры на мнение населения (См. Часть 2 Ст.131). Фактически по духу и тексту этой статьи без местного референдума… ни пяди родной земли! И никакие другие «органы» в процессе не участвуют, а если и участвуют, то только потом. Читаем Закон о поправке:
в) часть 2 изложить в следующей редакции:
"2. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом.";
Т. е. население может думать, как хочет, его никто не насилует, но выражаться, т. е. выражать своё мнение, оно будет только «в порядке, установленном федеральным законом». А в этом законе вместо местного референдума, можно вписать хоть «проведение телефонного опроса», хоть «электронное голосование лайками в соцсетях», хоть «подсчёт количества лаек, проживающих в домохозяйствах».
Что там в алфавите после буквы «Веди»? «Глаголь»? На «гэ» стало быть? Извольте.
г) дополнить частью 3 следующего содержания:
"3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.";
Кто-то читал Ст. 130 действующей Конституции России? Про Статью 12 уже напоминали. Как вписывается в существующий Конституционный строй предлагаемая формулировка? Почему во всей России местное самоуправление везде равно, а «на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации» - равнее? О каких «других территориях» идёт речь? Что значит «могут устанавливаться федеральным законом»?
Это что, после вступления поправок в силу доминантная фракция в Государственной Думе единогласно примет решение изменить «Особенности осуществления публичной власти» и все муниципальные советы могут распуститься как правительство аномально тёплой зимой?
И что такое эти «особенности»? Может ли самая многочисленная партия в Государственной Думе заявить, что её численность достаточна, чтобы заменить собой все отдельные населения в каждом из имеющихся в России муниципальных образований и заменить местные референдумы и местные выборы с благородной целью экономии местных бюджетов?
Седьмой анкер.
Здесь всё просто. Читаем Статью 12 из Главы 1. «Основы конституционного строя» действующей Конституции России. Перечитываем. Заостряем внимание на предложении:
«Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Отмечаем про себя, что эта статья НЕ МЕНЯЕТСЯ. Чтобы уяснить диспозицию освежаем в памяти Статью 135. Лучше перечитать полностью. Для полноты ощущений.
А вот теперь, торжественно зачитываем вслух:
ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПОПРАВКЕ К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 14.03.2020 № 1-ФКЗ "О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВОПРОСОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ" (здесь и везде по сайту: «http://publication.pravo.gov.ru/Document/Text/0001202003140001»)
45) в статье 132:..
в) дополнить частью 3 следующего содержания:
"3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.";
Для воспитанников системы образовательных учреждений, реализующих адаптивные образовательные программы текст ниже. Остальным только один вопрос:
Куда входят и куда не входят органы местного самоуправления согласно поправкам в Конституцию РФ? Можно ли говорить, что правки Статьи 132 противоречат тексту Конституции?
Может ли гражданин России, чтящий статьи 15 и 135 Основного закона голосовать «ЗА» предложения, выворачивающие базовые положения Конституции наизнанку и полностью лишающие местное самоуправление самостоятельности, гарантированной Статьёй 12 Конституции?
Простой фокус. В одном месте просто правильно поставить точку с запятой, в другом переопределить порядок реализации прав населения, в третьем поправить порядок формирования органов местного самоуправления… в целом встроить это самое местное самоуправление в вертикаль власти и поставить его в полную зависимость от органов государственной власти.
Навсегда. 8 Анкер.
Как известно 8-ка в некоторых культурах воспринимается как символ бесконечности. Может показаться символично, но именно восьмое упоминание публичного в тексте Закона о поправке окончательно связывает местное самоуправление с органами государственной власти, переводя муниципалитеты в положение отделов «Чего изволите?» этих самых ОГВ. Читаем самостоятельно и внимательно:
46) статью 133 изложить в следующей редакции:
"Статья 133
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.".
Что не заметили? Совсем ничего? Всё хорошо?
Ну разумеется, хорошо! «…гарантируется…», «…судебную защиту…», «…компенсацию дополнительных расходов…» - не жизнь, а малина! Только, прежде давайте разберёмся в каком «малиннике» описано что такое «публичные функции»? Это вообще юридический термин? Это описано в каких-то законах? В ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года с изменениями от 23 мая 2020 года такого не обнаружено.
Если эти «поправки» будут приняты и введены в действие местное самоуправление можно будет сдавать в исторический архив. То, что появится на месте сегодняшних муниципалитетов в результате таких «правок» будет напоминать мумию в наручниках, с кляпом во рту, на коротком поводке и с пустым карманом. Всё, что сможет такое «самоуправление» - пугать избирателей своей беспомощностью, безответственностью и бессмысленностью.
Кто как, а я за такие правки голосовать не могу и не стану. Я против.
Депутат МС МО Гражданка Вадим Сафонов.
P.S. На всенародном голосовании, по вышеприведённым соображениям я проголосовал против изменения Конституции России.